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淮委主任钱敏就《淮河流域防洪规划》答记者问

作者:转自水利部网站  发布人:叶子  发布时间:2009-5-19   阅读 6527
    本站讯(通讯员 王飞 张雪洁)淮河是新中国第一条全面综合治理的大河,治淮是新中国大规模治水事业的开端。伴随着新中国的成长,治淮取得了显著的成就,特别是2003年淮河大水后,国家加大治淮投入,全面加快治淮建设步伐,1991年国务院确定的治淮19项骨干工程目前已基本建成,初步形成了淮河流域防洪减灾体系框架,一批治淮工程在防御历次淮河洪水中发挥巨大作用。

  为进一步治理好淮河,3月26日国务院正式批复《淮河流域防洪规划》。这是淮河治理历史上,第一次经由国务院批复的流域防洪规划。该《规划》的实施,将对保障淮河流域人民群众生命财产安全,促进经济社会又好又快发展,构建社会主义和谐社会,具有十分重要的意义。就《淮河流域防洪规划》编制和实施有关情况,记者采访了水利部淮河水利委员会主任钱敏。

  记者:本次《淮河流域防洪规划》(以下简称《规划》)编制的背景是什么?

  钱敏:淮河流域跨河南、安徽、江苏、山东、湖北五省,流域中耕地面积占全国的12.03%,人口占全国的15.45%,粮食产量占全国的19.92%,GDP占全国的15.35%,是我国重要的粮食主产区、能源和制造业基地,在我国经济发展中具有十分重要的地位。新中国成立以来,党和政府高度重视淮河治理工作。1950年淮河发生大洪水后,毛泽东主席发出"一定要把淮河修好"的伟大号召,国务院制定了"蓄泄兼筹"的治淮方针。1991年江淮发生大洪水,国务院及时召开治淮工作会议,作出了《关于进一步治理淮河和太湖的决定》,确定了以防洪为主要内容的治淮19项骨干工程。2002年1月,为满足近期防洪建设的需要,经国务院同意,国务院办公厅批转了水利部《关于加强淮河流域2001~2010年防洪建设的若干意见》。在新中国治淮的不同阶段,曾经编制了四次流域规划,在这些规划的指导下,经过半个世纪的治理,淮河流域防洪除涝建设取得了巨大的成就,在防御历次淮河洪水中发挥了巨大作用。

  由于淮河流域特殊的地理、气候条件,历史上黄河长期夺淮等因素的影响,使得淮河流域洪涝灾害严重,治理困难,流域防洪工程体系仍需进一步完善。改革开放以来经济社会的快速发展,防洪保护区内的城乡建设、基础设施发生了巨大变化,社会财富巨量增加,新的发展阶段对防洪体系的构成与标准提出了更高要求。从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变,实现人与自然和谐相处等新的治水理念更要在流域防洪实践中不断发展与完善。因此,针对淮河流域的防洪形势及保障经济社会发展的防洪安全要求,结合新的水情、工情,根据《中华人民共和国防洪法》,水利部组织编制了淮河流域防洪规划,以指导今后一个时期淮河流域防洪工作。

  记者:进入新世纪以来,淮河流域相继发生了2003年、2007年大水,国家加快了治淮骨干工程建设。治淮骨干工程建设取得了哪些成就?目前淮河流域防洪减灾中还存在哪些突出问题?

  钱敏:进入21世纪以来,淮河流域相继发生了2003年、2007年大洪水。2003年淮河大水后,国务院再一次召开治淮工作会议,确定了5 年基本完成19项骨干工程的治淮目标,决定加大国家对治淮的投入,加速推动淮河治理。截止到去年年底,治淮19项骨干工程基本完工,完成了国务院确定的治淮目标和任务。目前治淮19项骨干工程已初步构建了淮河流域防洪减灾体系,流域总体防洪标准得到提高,在行蓄洪区充分运用的情况下,可以防御新中国成立以来淮河发生的最大流域性洪水。

  在充分肯定治淮取得巨大成就的同时,我们也必须清醒认识到当前淮河流域防洪减灾体系的不足。通过2003年、2007年洪水的考验,淮河防洪减灾体系也暴露出一些问题,主要是以下几个方面:一是行蓄洪区问题,行蓄洪区是淮河流域防洪体系的重要组成部分,但数量多,标准低,行蓄洪区的频繁使用与区内群众的生活安定、生产发展相矛盾;二是涝灾损失严重,淮河流域平原宽广,地势低平,易涝区耕地面积近1亿亩,平原洼地尚未进行系统治理,排涝标准普遍偏低,涝灾损失严重,1991、2003、2007年洪水中,涝灾损失均占总损失的三分之二以上;三是淮河下游洪水出路尤其是直接入海的规模不足,洪泽湖防洪标准达不到规范要求;四是淮干中游高水位行洪持续时间长,行洪不畅,防御中小洪水即需要启用大量行蓄洪区;五是淮河上游河道和部分主要支流防洪标准仍然偏低。

  淮河流域地处南北气候过渡带,暴雨洪水频繁,地势低平,蓄排水条件差,是极易孕灾的地区;流域内人口密度大,土地开发利用程度高,人水争地矛盾突出,上下游、左右岸水事关系错综复杂;历史上黄河长期夺淮造成影响也很难在短期内消除。淮河流域这些特殊的气候、地理和社会条件决定了淮河治理的复杂性、艰巨性,也决定了淮河治理是一项长期的工作。  

  记者:《规划》的指导思想是什么?按照这一指导思想,在编制规划过程中还把握了哪些原则?

  钱敏:《规划》以科学发展观为指导,按照"蓄泄兼筹"的治淮方针,在认真总结淮河治理正反两方面经验的基础上,针对流域经济社会发展的新要求,进一步规划淮河流域防洪减灾工程体系的总体布局,统筹安排治淮建设,完善流域防洪减灾体系。进一步巩固和扩大洪水出路,统筹协调防洪建设与洪水管理的关系,处理好防洪与排涝、防洪与水资源综合开发利用的关系,依法治水,规范水事行为,适度承担洪涝风险,加强洪水管理和科学调度,提高流域防洪除涝能力,为流域经济社会又好又快发展提供防洪安全保障。

  规划编制过程中重点把握了以下六项原则:一是坚持依法治水。以《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等法律法规为依据,制定防洪规划。二是坚持以人为本。通过行蓄洪区调整和扩大河道行洪能力等措施,适当减少行蓄洪区数量、提高启用标准,抓紧安全建设,确保群众生命安全,缓解人水争地矛盾,促进人与自然和谐相处。三是坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理。突出防洪体系的整体作用,正确处理局部与整体的关系,上下游、左右岸的关系,处理好防洪排涝与水资源综合开发利用及生态环境保护的关系。四是坚持确保重点、兼顾一般。根据淮河流域不同地区的防洪情势,按照轻重缓急,制定相应的防洪标准和防洪措施,确定建设重点和实施顺序。五是坚持建设与管理并重。在加强防洪工程建设的同时,建立和完善洪水预警预报系统和防洪减灾保障机制,加强洪水风险管理。六是坚持洪涝兼治。综合考虑洪涝关系,把行蓄洪区建设和除涝建设放在重要的位置,因地制宜,采取综合措施进行治理,努力减少涝灾损失。

  记者:今后一个时期淮河流域防洪目标是什么?

  钱敏:本次规划确定的主要防洪目标为:以现有防洪减灾体系为基础,以防洪保安为目的,兼顾生态环境保护和水资源可持续利用,协调人与自然的关系,建立适合流域实际且与社会经济发展相适应的比较完善的防洪减灾体系。在发生常遇洪水和较大洪水时,保障流域经济社会发展和社会安定;在遭遇大洪水和特大洪水时,流域经济社会活动不发生大的动荡,生态环境不遭到严重破坏,可持续发展进程不受到重大干扰。具体为:

  近期到2015年,初步建成由防洪工程体系和防洪管理体系构成的较完善的流域综合防洪减灾体系,使淮河干流上游防洪标准达10年一遇以上,中游淮北大堤防洪保护区和沿淮重要工矿城市的防洪标准达100年一遇,洪泽湖及下游防洪保护区的防洪标准达100年一遇以上;沂沭泗河中下游地区主要防洪保护区的防洪标准达50年一遇;跨省骨干支流防洪标准达到10~20年一遇;山东半岛主要河道防洪标准达10~30年一遇;重要城市基本达到国家规定的防洪标准;重要易涝洼地排涝标准达到3~5年一遇;里下河地区排涝标准达到5~10年一遇。

  远期到2025年,建成较完善的现代化防洪减灾体系,防洪减灾能力提高到与经济社会发展和生态环境建设相适应的水平,使淮河干流上游防洪标准达到20年一遇,中游淮北大堤防洪保护区和沿淮重要工矿城市的防洪能力进一步提高,洪泽湖的防洪标准达300年一遇;巩固沂沭泗河水系重要防洪保护区的防洪标准,使防洪体系整体上更加协调;跨省骨干支流防洪标准达到20~50年一遇,重要易涝洼地除涝标准达5~10年一遇,山东半岛主要河道的防洪标准达20~50年一遇,里下河地区除涝标准达到10年一遇。

  记者:本次《规划》有哪些新的特点?

  钱敏:本次规划有以下四个特点:一是进一步转变治水思路。在统筹安排好防洪工程建设的同时,更加重视洪水管理,加强洪水管理和科学调度,合理安排洪水出路,进一步体现"蓄泄兼筹"的治淮方针;强调以法治水,规范人类水事活动行为,适度承担洪涝风险;重视协调防洪除涝和水资源开发利用的关系,以期流域防洪减灾体系更加完善。二是按照《防洪法》的要求,合理划定了防洪区。根据流域的实际情况和防洪的要求,首次划分防洪保护区,并依据现行有关规范、标准,以及各保护区社会经济发展的现状和趋势,合理确定了各保护区的防洪标准;同时对加强防洪区管理提出了意见和建议。三是高度重视流域防洪管理体系的建设,在对流域防洪工程体系建设做出周密部署的同时,也从防汛指挥系统建设、洪水管理、防洪政策法规等方面提出了防洪管理体系规划,确定了今后一个时期防汛指挥系统建设的重点,在管理体制、防洪区管理、防洪工程设施管理等方面提出了加强防洪管理的意见,对进一步完善流域水法规体系提出建议。四是提出了淮河干流行洪区调整的基本方案。淮河流域行蓄洪区是淮河防洪体系的重要组成部分,也是行蓄洪区群众赖以生存的生产生活基地。由于淮河流域行蓄洪区数量多,启用标准低、使用频繁,建设滞后,难以安全、及时、有效地运用,行蓄洪区运用与区内群众生产生活矛盾突出,历来是流域治理和防汛调度中的难点。《规划》经过反复论证,对淮河干流17处行洪区分别采取废弃、退建、合并等措施,拟定了调整方案的调整方案,减少了数量,适当提高了启用标准,对继续保留的行洪区改建为有闸控制的行蓄洪区。

  记者:近期淮河流域防洪体系建设的重点是什么?

  钱敏:《规划》按照量力而行、突出重点、分步实施的原则,确定了近期淮河流域防洪体系建设的重点,即在全面完成治淮19项骨干工程的基础上,以行蓄洪区建设、重点平原洼地排涝、堤防达标与河道治理等新3项工程为重点,兼顾干支流防洪控制性工程,积极推进防洪非工程体系建设,加强水土保持生态建设,合理安排其他工程建设。行蓄洪区建设主要包括淮河干流行洪区的调整,行蓄洪区的完善和安全建设,对行蓄洪区内居所不安全的群众实施安居安置搬迁,逐步解决其安全居住问题,摆脱洪水威胁。重点平原洼地排涝建设主要是结合保障国家粮食安全的有关规划,采取工程和非工程措施,对沿淮、淮北平原等低洼易涝区域进行综合治理。堤防达标和河道治理主要包括入江水道整治、洪泽湖大堤加固、分淮入沂整治及主要支流等建设;开工建设入海水道二期工程;对淮干临王段等一般堤防进行加固。干支流控制工程主要是做好淮干出山店水库淹没占地和移民安置等前期论证工作,适时兴建;开展北汝河前坪水库工程前期论证,择机建设。

  记者:《规划》批复后,如何保障《规划》顺利实施?

  钱敏:2008年初胡锦涛总书记视察安徽时指出,要坚持把淮河治理摆在重要位置,继续实施治淮工程,建立较为完善的流域防洪排涝减灾体系,确保淮河流域防洪安全和沿淮人民安居乐业。我们要认真贯彻落实胡锦涛总书记的指示,按照国务院在《规划》批复中对淮河流域防洪减灾工作提出的明确要求,进一步增强治理淮河的责任感和使命感,重点抓好以下几个方面工作:

  第一,强化依法治水。加快建立流域水法规体系建设,根据《水法》、《防洪法》等法律法规,研究制定淮河流域行蓄洪区管理办法等法律法规,建立起有法可依、执法必严、违法必纠的流域水法规保障体系。加大依法治水管水的力度,加强和改善防洪管理、水利管理和水行政执法装备和手段,提高防洪管理和水行政管理水平。依法加强对河道、堤防、湖泊和行蓄(滞)洪区和开发建设项目水土保持方案的管理。通过各种形式的执法检查和专项执法行动,严厉打击非法采砂、非法取水、侵占河道、破坏水利工程和防洪设施等违法行为,切实建立和维护良好的水事秩序。

  第二,加大防洪工程建设与管理的投入。淮河流域防洪工程投资规模大,要加强政府对防洪工程建设投资的主体作用,中央和地方共同确保建设所需的资金。也要调动社会各方面积极性,多渠道筹集建设资金,做到稳定主渠道、开辟新渠道,加大投入、加快建设步伐。近年来水管体制改革取得成效,为加强和改进水利工程管理奠定了较好的基础,但还需要进一步加大财政对公益性防洪工程管理养护的支持,落实防洪工程运行维护管理经费,保障工程安全有效地运行,更好地发挥工程效益。

  第三,加强规划宣传与实施的监督。防洪工程是为保障流域经济社会安全发展服务的,规划的实施对流域内城乡建设、产业布局等有重大意义,因此要向社会广泛宣传防洪规划,使社会各界了解规划,在区域、行业发展中自觉遵守防洪规划。流域内各级政府及有关部门要加强对防洪规划贯彻实施的领导和监督检查,强化防洪规划的刚性约束。水行政主管部门要正确履行法定职责,依法办理涉及防洪管理的行政许可,做好重大防洪工程建设项目的论证,加强防洪工程的前期工作管理和建设管理,确保防洪规划按期实施。

  第四,加大防洪科技投入。积极开展淮河防洪重大问题和防洪减灾关键技术研究,进一步加大新技术的开发、引进和推广应用力度,逐步提高科研、规划设计、建设、管理和防汛指挥决策的科技水平。加快水利科技人才队伍建设,培养和造就一批现代防洪减灾科研、管理人才。不断增强水利工程建设和管理的科技含量,提高防洪调度和水资源管理的现代化水平。

  记者:在《规划》实施中应如何更好地发挥流域机构的作用?

  钱敏:按照国务院对《规划》的批复精神和流域机构的职责,流域机构要做好以下几个方面工作:首先,流域防洪规划的实施涉及上下游、左右岸,地区之间、行业之间的利益关系,统筹协调好相关各方的关系,才能形成治淮合力,流域机构在这方面要继续发挥关键作用,共同推进规划的实施。其次,流域机构要切实履行规划、管理、监督、协调、指导的职责,与地方水行政主管部门分工合作,逐步建立权威、高效、协调的流域管理体制,完善防洪减灾政策法规体系,规范水事行为。第三,要加强流域防汛抗旱的统一管理和科学调度,要根据防洪工程建设进展情况,及时修订防御洪水方案和洪水调度方案;强化对流域控制性工程、跨省防洪骨干工程的调度管理。第四,要依据防洪规划,组织开展相关专项规划和治淮工程的前期工作,以确保防洪规划的顺利实施。

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